建设好网格化视频监控打造创新基层治理的“掌上社区”

　　——对石鼓区视频监控网格化建设的评估与建议

　　中共衡阳市委党校教育长  唐云涛

　　2016年10月12日，习近平同志对加强和创新社会治理作出重要指示，强调要提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。习近平总书记提出的社会治理创新“四化”标准，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要指标，对完善中国特色社会主义社会治理体系具有重要指导作用。今年年初，市委党校专门成立课题组深入石鼓区、市电子政务办、市政府信息调度指挥中心、中兴网信等单位，调研城市社区监控视频建设情况。我们欣喜地发现，依照石鼓区正在全力推进的视频监控网格化建设这个范本，完全可以打造一个以智能化为切入点、以提升基层治理效能为目标的创新性平台——“掌上社区”。

　　一、现状评估：网格化视频监控逐步成为基层治理的有力抓手

　　（一）当前基层社区治理中存在的问题

　　近年来，随着社区工作人员待遇的逐年提升、社区办公服务场所的建成和改善，我市基层社区管理的面貌焕然一新，但也有些因素影响和制约着当前基层治理水平和质量。石鼓区是我市的老城区，其基层社区治理的矛盾与问题尤其突出，集中体现在三个方面：

　　第一，任务繁重持续难。在调查中我们发现，社区工作条件是好转了，工作任务却多了，涉及党建、经济、民生、文化方面的工作共达21大类，约110多项子项目，而社区真正得力的工作人员多则8名，少则4—5名，工作起来左支右绌，较多地依赖游击式、运动式管理，缺乏一套行之有效的长效机制。有时搞专项治理，表面上轰轰烈烈，实际效果难以达到。同时，社区工作人员工作任务日益繁重，冲抵了略有提升的工资待遇，长期工作的积极性不高。长此以往，目前的管理质量都难维系，更不要说有所提高了。

　　第二，服务滞后效能低。一方面，由下往上，社区居民生活方式多元、对社区管理服务的诉求变化多样；由上而下，各职能部门下派任务“千根针”系于社区“一线”。另一方面，社区服务功能尚未完善，社区干部管理水平与工作能力需要进一步提高，人手少、信息不全的社区往往只能凭借经验和直觉进行“模糊管理”，发现问题解决问题的时间、精力有限。社区服务资源尚未有效整合，服务内容比较单一，服务范围有限，可能陷入管理粗放、效率低下、服务不及时、难到位的尴尬，出现紧急情况疲于应付。

　　第三，主体单一参与弱。党的十八届三中全会提出“实现国家治理体系和治理能力现代化”。管理和治理一字之差，却是传统与现代的分界点。而两者的最大区别在于，“管理”是由上而下的单向主导控制，主体是单一的。“治理”是指或公或私的多元个体和集体共同经营管理相同事务，主体是多元的。近年来，石鼓区实行社区网格化管理，每个网格选举了网格书记、楼栋长，向引进居民参与社区治理迈进了一大步。然而，居民参与度不高成为现实窘困，原因有三点，一是社区部分行政职能化趋向难以与居民“改善生活、便利生活”的原始诉求直接对标；二是现代社区的单位性关联弱化，大量居民，特别是在职的中青年无暇无心社区事务；三是中国人“事不关己高高挂起”的传统陋习，使得社区公共事务中，居民参与不足的现象难以改变。这恰恰是造成社区工作难持续、服务不到位的根本原因。缺乏治理参与，互信度低，和睦互助的文化氛围较难形成，社区工作就极易形成“领导批评，群众埋怨”的恶性循环。

　　简言之，随着基层社会结构的发展变化和城市化进程的加快，城市社区越来越成为社会建设着力点、社会生活支撑点、社会矛盾汇集点，尤其是“小政府、大社会”格局的演变，许多社会管理职能下沉到社区，社区管理成为社会管理的重要基础。加强社会管理创新，实行城市社区网格化管理，构建新型社区管理服务体系，已成为当前加强社会管理的迫切需要。

　　(二)卓有成效的前期探索和建设

　　为解决基层社会治理面临的一系列现实问题，深入贯彻落实“数字衡阳”整体部署，石鼓区于2016年提出，要用三年时间构建视频监控网格化，着力打造“数字石鼓”。以此创新社会管理手段，切实提升社会治安防控能力、应急处置突发事件能力，并大力先行先试，积极探索基层社区治理模式创新。

　　第一，从管好一个菜场起步。位于石鼓区演武坪社区的老同兴农贸市场，是一个名副其实的“老”菜场，以“脏乱臭”著称。2016年初，市委市政府确立加强城区农贸市场建设的民生工程，提出“三个一批”的建设要求，老同兴菜场被确定为“改一批”的试点。石鼓区商务局创新工作思路，“软硬兼施”改变了老同兴的“老”面貌。一是明晰了权属主体和管理主体。二是改造了菜场基础配套设施。三是安装了视频监控广播系统。这个系统大大提升了管理效能，获得了意想不到的效果：首先，对市场实现了常态化长效管理。管理者可以用手机实时、远程查看市场情况，极大地节省人力财力物力，告别了以往的运动式整治。其次，降低了社会管理成本。市场内平时难以调解的矛盾纠纷，现在随时可以调看监控录像迎刃而解，让人口服心服。再次，破解了老城区治理中的“破窗效应”。过去，缺乏有效的监管手段，加之菜场本身脏乱差，市民对乱扔乱弃习以为常，而今，在网络视频的“直播”监控下，市民比较注重自身形象，有意识地约束自己行为。最后，传播正能量营造了好氛围。不时插播便民信息的同时，在市场经营期间播放积极上进的红色歌曲，激发市民的爱国爱党热情；播放轻松愉悦的欢快音乐，舒缓市民的购物心情；选播健康有益的电视节目，传递社会“正能量”。文艺广播成了提升文明、塑造市民的平台。

　　第二，从试点两个社区破局。2017年，石鼓区把建设网格化视频监控系统列为民生“一号工程”，确立了“先试点、再推开”的工作思路。到3月中旬，先期选取的两个试点社区——人民路和牛角巷的监控系统，全部建成并交付使用。我们课题组全程跟踪，认为监控系统试点工程有三个突出特点：一是整体性规划布局。试点选择具有代表性。人民路和牛角巷两个社区处于老城区中心繁华地段，人口密集，人流量大，门店多，出租户多，管理难度大，综治维稳隐患也多。规划施工具有整体性。坚持全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控的总体目标，既确保每个摄像头之间没有盲区，实现“无缝对接”不留死角，又因地制宜把我市先期建设的“平安衡阳”“平安石鼓”监控系统加以整合，完成了视频监控系统对社区、对片区、对各背街小巷、居民楼栋的“三层覆盖”。二是贴心式精细建设。广泛征求居民意见，回应社区诉求，尽最大可能满足网格内监控需要。通过在原有监控系统上增设补光灯解决夜间摄像光源问题，细致调整每一个楼道死角的监控角度位置，加装应急广播和可视化对讲呼叫系统，拓展了应急管理功能。三是高时效显示成果。我们在人民路社区了解到，就在交付使用的第二天，借助视频监控，就破获了一起电动车偷窃事件，并监控到社区居民高空抛物的不文明行为，社区工作人员及时上门，加以制止与追责。可见，系统的建成将有力提高基层社会治安防控能力以及社区管理的的信息化水平。

　　（三）网格化视频监控助推基层社会治理模式创新

　　第一，信息社会为创新基层治理模式提供了必要条件。一是信息化带动了基层治理理念的更新。当前，社会信息化程度的迅速提升与传统基层治理理念的不相称，是制约基层治理水平提高的根本因素。信息技术的广泛应用和信息化的快速推进，催生了精细管理、敏捷管理、扁平化管理、闭环管理等现代管理理念，为基层治理理念的创新奠定了思想基础。相对于传统的行政命令、计划调度和以管理者为中心等旧的基层治理理念，不论是体制设计，还是流程再造，都需要用新的理念去指导和决策，适应基层社会治理发展要求。二是视频监控系统建设已有一定基础。我市电子政务和政务信息化发展迅速，近五年全市支出总计约5亿元，建设了大批信息系统，可加以利用减少二次投入。市电子政务外网平台和“数字衡阳”云平台更可为部署视频监控网格化系统提供视频专网平台，大幅减少网络基础设施建设费用。目前，按照“数字衡阳”平安城市主干道视频监控系统全市统一规划要求，石鼓区已先期完成了300个监控头的建设任务。三是相关信息技术手段趋于成熟。当前，基层治理存在着诸多问题，需要顶层设计、通盘考虑、整体解决，重新设计管理流程，变革体制机制，改变管理方式，创建全新的治理模式。随着信息化进程的飞跃式发展，信息技术已经十分成熟，关键在于如何将其整合运用到新的基层治理模式中去，使得信息技术对基层治理改革的方方面面起到强大的支撑作用。这为新模式的产生提供了极大的可行性。

　　第二，网格化视频监控是基层治理创新的重要途径。一是创新中心城区基层治理手段的需要。石鼓区面临的城市管理和基层治理的难度与压力持续加大，公安、交通、环卫、住建等管理任务越来越重，亟需借助视频监控系统提高“精准发现、精准处置”的能力，并可为石鼓区下一步部署城市网格化信息管理系统提供有益探索。二是有效化解重大社会问题的需要。一方面，可以通过视频监控，尽早发现潜在社会问题，将其解决在萌芽状态，由被动应对变为主动处置。另一方面，对已发生的重大社会问题，可以通过视频监控，提供并追踪各方可信的事实依据，从快从好地予以解决。三是搭建基层治理智能平台的需要。“数字衡阳”一期的一个云平台、四大应用已建成并投入使用，正在筹划“智慧衡阳”建设。石鼓区实现视频监控网格化，将有效整合全区视频监控资源，并可以视频监控系统为基础，逐步扩展系统平台和功能，推动“智慧石鼓”建设，搭建并打造基层治理的智能平台。

　　二、试点监控系统建成后面临的问题

　　由于受到数据保密、网络设施、技术操作、人才队伍等诸多因素的影响，试点监控系统建成后将面临以下3个亟待解决的问题。

　　（一）日常运行安全与维护的问题

　　因“平安衡阳”“平安石鼓”系统涉及公安专网保密要求，要实现资源的整合，必须进一步在技术上探讨多网融合中的安全区隔问题。在运行层面，必须确保无缝隙监控与隐私安全保护之间的平衡，实现APP权限设置、数据保存处置的规范化法制化。

　　（二）运营资源整合与优化的问题

　　石鼓区两个试点项目分别由两个不同的公司建设，但要实现手机APP动态即时调取视频，都需具备互联网功能。由电信公司承建的牛角巷社区监控系统，视频已经上网，民营冠亿公司承建的人民路社区，则还无法上网调取视频，有待与网络公司的下一步合作洽谈。

　　（三）系统功能发挥与拓展的问题

　　据了解，早几年我市已有社区建成网格化监控视频，但没有发挥应有作用，原因在于使用意识和能力缺失。在调研中，我们发现两个社区的工作人员，对系统的建成抱有一种喜忧参半的心态，喜的是手里多了一个新式工作武器，忧的是监控又会更多地暴露问题，增加工作压力。因此，试点系统建成后，作用和功能发挥才是问题关键。社区工作人员会不会使用系统？如何使用系统提高工作效能？怎样使用系统解决前文所述基层治理中存在的问题？

　　三、对策建议：打造创新基层治理的“掌上社区”

　　所谓“掌上社区”，就是基层社区在线治理的创新模式。信息技术与数据时代已经成为我们的生活方式，也为推进治理现代化提供了契机。衡阳早就迈入建设“智慧城市”的行列，社区作为城市的细胞，是智慧城市建设的支撑点。依托石鼓区已经建成的网格化视频监控系统，结合社区管理的已有经验和做法，我市完全可以探索打造“掌上社区”，构建起“智慧城市”的坚实底座。

　　（一）打造“掌上社区”，凝聚基层治理力量

　　我们所提出的“掌上社区”治理模式，在互联网+时代，正成为基层社会治理的新样态、新手段。它是指由社区党组织、居委会主导，并协同社区居民、驻区单位、物业和社区组织，依托在线监控系统和微信群、微信公众号等移动互联网平台，在线治理社区事务，并与线下网格融合，提升自治能力，共建社区家园的新型基层治理模式。对于社区群众来说，“掌上社区”就是一个凝聚各方治理力量，逾越时空界限的平台。

　　第一，通过“掌上社区”增强社区工作的包容性和交互性。一是实现参与治理的主体扩面。通过在线沟通、互动和回应等方式来应对共在一个“群”内的社区公共事务，把以往没有时间参与社区活动的在职在岗中青年居民纳入进来、将门对门都互不认识的邻里拉进来、将拥有不同才华但互不知晓的居民请进来，使人们获知信息、交流体验、发表意见突破时空限制。二是实现参与治理的内容扩充。以往在很多具体的社区事务上，难以通知到人、组织到位，只能流于形式或敷衍塞责的一些治理内容，在“掌上社区”完全没有障碍，可以实现有点子的出点子，有力的出力，群策群力，彻底改变社区工作人员“独木难支”的管理局面。

　　第二，通过视频监控系统增强“掌上社区”工作的主导性和精准性。社区居委会、居民、物业、驻区单位和社会组织等共在一个微信群，对群主——社区居委会书记或主任的在线治理能力是一个很大挑战，至少将面临两个难题：一是微信群中没人说话，都是沉默的大多数。二是大家熟悉了七嘴八舌，没有主题，甚至传播负能量。群主及其他掌控监控视频APP权限的网格员，应该及时根据监控中发现的问题设置议题和执行事项，引导大家或发表真知灼见，或联合采取行动，参与到家园治理中来。特别是基于监控视频提供信息的精准性和即时性，人们在参与治理的过程中会极具效能感和积极性。同时，结合“老同兴菜场”的管理经验，我们同步安装的应急广播，可以在一些特殊时段、地段，播放一些轻柔舒缓的音乐，做到既不扰民又能抑制综合治理中的“破窗效应”，还能提升城市管理的文明程度和文化品位。前纽约市长安东尼奥为治理纽约地铁里的小偷和抢劫现象，在地铁站里不间断播放古典音乐，地铁站内多发的抢劫、偷盗行为大为减少，发案率创下历届政府中最低。

　　（二）打造“掌上社区”，提高基层工作效能

　　“掌上社区”平台具有智能性、开放性和便利性，能把社区信息互通、民主议事、服务执行、民主监督、矛盾调处五大功能融为一体，提高基层工作效能。此外，微信参与具有即时、互动、便捷的特点，可提升友邻关爱的家园归属感，积累基层治理的“社会资本”， 促进共治共享。这也是解决社区工作人员“小马拉大车”困境的重要途径。

　　第一，提供集成高效的公共服务。以建设网格化视频监控系统为基础，建立健全公共服务机制。加快推进基层管理体制改革，转变基层政府职能，探索街道“扁平化”、社区“中心化”等服务治理模式，实现人力、财力、物力向社区下沉。加快提供配套信息服务应用，编制社区公共服务信息化清单，让居民足不出户就可办理健康护理、家政维修等多种服务项目，增强居民对社区的认同感和归属感。

　　第二，提供多元参与的社会服务。以建设网格化视频监控为支撑，创新社会服务多元参与机制。政府加强主导，高校和企业参与，基于“互联网+社会服务”，发挥“政产学研介”协同作用。以解放路、船山路商圈等为主要对象，探索社会服务信息化的标准和规范，推进“智能社区、数字商圈、智慧城市”建设，开放“掌上社区”平台接口，有效调动社会力量参与社会治理的积极性。以民政、计生、人社、教育等为主要领域，加大各种应用系统开发力度，推行线上线下互动模式，逐步实现社会服务专业化、社区服务在线化、政务服务定制化，开创“全域社区、全域服务”新局面。

　　第三，提供精细可控的社会治理。以建设网格化视频监控系统为核心，积累精准可控的社会治理数据资源。按照“信息共享、智能分析、科学运用”的原则，加大数据的沉淀、挖掘和使用，为城市管理提供信息服务。拓展视频监控系统在社区基层的应用，有效提升社区“群防群治”水平，探索与衡阳红网、衡阳日报公众号等新媒体合作构建“微博+微信”基层矩阵社会治理新路径新机制，形成数据常态化、管理网格化、采集多元化、参与社会化的社会治理立体体系。

　　（三）打造“掌上社区”，线上线下互动并重

　　无论借助何种智能化平台，根本都是为了解决线下现实问题，因此，打造“掌上社区”，关键依然在人，在实现线上线下的互动并重。

　　第一，线上治理要有线下机制建构。一是要建构信息采集共享机制。借助建成网格化监控视频的契机，进一步完善社区、街道、城区乃至整个城市的公共信息资源库:由基础信息库（人口、法人、房屋等基础信息）、业务信息库（各业务部门的业务信息）、主题信息库（矛盾纠纷、问题隐患、社会信用等事件信息）等构成，实现对基层治理数据需求的基本涵括和信息共享，达到让“数据多跑腿，让群众少跑路”的行政审批、监管和执法效果。二是要升级网格运行管理机制。传统的巡查员制度缺乏发展后劲，据悉，2016年市城管局与企业合作招收400名临时工，面对多如牛毛的城市管理问题，400人可谓杯水车薪。近年来，网格化管理模式在基层治理创新中取得了较大成效，但也存在各自为战、难以持续的问题。因此，必须加快探索建立区—街道—社区的三级联动治理体系，构建“自治组织+社会组织”融合机制，形成自治小组、小区专员、党员骨干、志愿者和物业公司、驻区单位、小区社团和各类社会组织“三级网格”结构。三是要健全纵横联动机制。通过搭建区、街道、社区三级网格管理平台，在区、街道、社区、网格四个层面开展网格管理服务，在实现即时向上报告、向下交办工作机制的基础上，形成“网格全覆盖、工作无缝隙、服务零距离、管理无漏洞”的管理工作机制。与之相应，对社区民情可设置三级处置方式，包括网格志愿者现场简易处置、社区内部协调处置、民生议事会处置的以社区为主的初级处置方式；街道部门独立处置、街道联合攻坚处置的以街道为主的中级处置方式；信访部门跟踪处置、城区平台联合处置、形成人大政协提案以市区联动为主的高级处置方式。这样使民情处置实行上下联动，内外协调。

　　第二，线上治理要有线下人力保障。在社区治理中融入“互联网+”的元素，不仅能实现社会自我调节，而且有助于实现多元治理主体的良性互动。当然，这种良性互动，是建立在组织者与参与者必备的能力和素质基础之上。因此，我们可以从两个角度强化“掌上社区”治理的人力保障。一是加强培训激励，提升“掌上”主导能力。首先，迅速开展对社区工作人员和现有网格员的专门培训，采用专家授课+工作交流的培训模式，对全体社区工作人员进行职业观念、线上治理、组织动员、社会心理等方面的系统培训，使他们成为组织、建设、维护“掌上社区”的行家里手。其次，大力吸引社工、义工等不同层级、不同年龄、专业结构的志愿者进入社区网格员队伍，以社区志愿服务为主平台，借鉴香港义工的认证制度、培训制度和评价制度，政府通过为在志愿活动中表现优异者颁奖的方式肯定志愿者的付出，给予年轻志愿者以上升通道（如就业优先之志愿服务积分制），给予年长志愿者以身份价值感，不断扩充网格员队伍，使这支队伍能够得到长足发展，保持勃勃生机。二是加强参与教育，提升“掌上”参与能力。通过微信平台参与社区治理的便利性一方面促使居民乐于表达自身利益诉求，积极与社区管理者互动，另一方面又容易使“掌上社群”成为非理性情绪酝酿发酵的聚集地，因此，必须在提升社区工作人员与网格员主导能力的同时，加强对居民“掌上”参与能力的教育，使居民能够灵活运用网络操作技术，正确识别、分析各种网络信息，有目的有步骤地培养网络道德与公民责任感，提升居民有序参与的基本技能。

　　近年来，衡阳经济、社会的发展有目共睹，但受“两案”影响，舆论中负面信息极易形成“破窗效应”，建设“五个新衡阳”，创建全国文明城市，重塑衡阳美誉度，必须从塑造每一个市民的良好生活方式、良好教养开始，而为了这种养成培育，又必须塑造良好的社区文化、健康的社区空间，以网格化视频监控为抓手，打造“掌上社区”，形成社区人人“爱我家靓我家”的在线参与互动互信机制，距离这个目标就近了。