衡阳市调研组

　　今年上半年将进行的村（居）“两委”换届选举，是全省首次进行的村和社区同步换届选举，是新一轮合乡并村后进行的第一次换届选举，也是全省上下全力推进脱贫攻坚、全面建成小康社会决胜阶段进行的一次换届选举。与以往相比，情况更加复杂，任务更加艰巨。2017年1月，我们对全市12个县市区、3个园区、37个乡镇（街道）、28个村（社区）进行了专题调研，深入了解村（居）“两委”换届选举面临的困难和问题，并有针对性地提出了一些对策和建议。

　　一、主要困难

　　基层干部群众反映，这次村（居）“两委”换届选举，合村后选举组织的复杂性前所未有，村干部消化任务的艰巨性前所未有，选优配强村（居）“两委”班子的紧迫性前所未有。

　　1. 干部基数大，消化任务重。目前，衡阳市共有村干部16117人。其中，男性村干部12122人，占74.9%，女性村干部4055人，占25.1%；年龄在35岁以下的773人，占4.8%，36至59岁的12282人，占75.9%，60岁及以上的3122人，占19.3%；初中及以下文化的8063人，占49.9%，高中或中专文化的6554人，占40.5%，大专及以上文化的1560人，占9.6%。根据湘办发﹝2016﹞51号文件规定，村干部职数一般核定为3至7名，其中，人口1000人以下的村一般核定为3名，人口1000至3000人的村一般核定为4至5名，人口3000人以上的村一般核定为5至7名。目前，我市1000人及以下的村21个，1000人以上至3000人的村1589个，3000人以上至5000人的村617个，5000人以上的村53个。按照这一规定，全市最多可配备村干部12698人，需要消化现行在职村干部3419人，占总数的21.2%。

　　2. 合村时间短，矛盾问题多。由于并村时间不长，村与村、人与人之间的融合还需要一个磨合过程，部分村存在面合心未合的问题，有的矛盾还比较突出，增加了选举组织实施的难度。一是利益平衡难。受原村意识、本位主义的影响，特别是一些大村与小村之间的人、财、物等资源的不对等，民众普遍担忧选举出现“大村吃小村”的现象，担心原来的小村在选举中“剃光头”。二是选票集中难。合并的建制村中，出于自身利益考虑，各自然村选民更倾向于选本村人进入新班子，尤其是一些小村保留原村“代言人”的愿望更为迫切，很可能导致选票不够集中，甚至票数不过半的问题。三是参选率达标难。根据省里小康自治达标率要求，村委会参选率应达到95%以上。当前，农村外出务工、经商人员多，符合选民条件的在家人员少，很大一部分还是空巢老人、留守儿童，保证参选率达标有困难。同时，由于并村时间不长，人员不大熟悉，也增加了选举的难度。四是财务处理难。合并之前，有的村负债多达几十万甚至上百万，有的村财务状况较好，不仅没有负债，甚至还有结余。村合并之后，债由谁还，村集体财产怎么分配，成了棘手的问题。有的村合并之后还有两个账户，原来的村各用各的钱。有的村还欠着村干部的补贴。有的村征地拆迁款没有及时发放到位，积累了矛盾。五是调整党组织设置难。根据省乡镇区划调整改革领导小组、省委组织部《关于在并村改革中加强村级组织建设的指导意见》规定，并村改革后要合理设置村党组织，原则上，党员50人以上的村，设立党总支；党员100人以上的村，根据工作需要，经县市区委批准，可以设立党委。我市党员在50人及以下的村523个，50人以上至100人的村1475个，100人以上的村282个。目前，只有少数县市区开展了这项工作，给这次换届选举带来新的压力。

　　3. 纪律要求严，维稳压力大。此次换届选举相比往届，利益牵涉面更广，群众敏感度更强，舆论关注度更高，不稳定因素更多。一是杜绝拉票“小动作”的压力比较大。在全面从严治党的新形势下，特别是查处衡阳破坏选举案的有力震慑，明目张胆的拉票行为已得到有效遏制，但要完全杜绝少数人隐性拉票行为还有难度。村（居）“两委”换届选举涉及的干部群众数量庞大，监督更为困难。二是做好村干思想工作的压力比较大。由于职数有限，村干之间的竞争不可避免。有些村干顾虑落选后不仅减少了收入，还没面子，会想方设法参与竞选。特别是在原村有一定威信和影响的村干，若安抚工作不到位，可能会带头抵制选举，不利于工作开展，甚至引发矛盾。三是避免宗族势力干扰换届的压力比较大。受农村狭隘的宗亲思想的影响，某些家族势力为追求本族利益最大化，可能会抱团参选，甚至采取相互串通、贿选拉票、徇私舞弊等行为，破坏换届选举，阻碍基层民主发展。四是防止媒体炒作的压力比较大。村（居）换届选举是去年县市区领导班子集中换届的延续。境内外对衡阳村（居）换届选举工作肯定会高度关注，个别境外组织很可能会借此机会做文章。一些风险点如果处理不当，就会被放大炒作，直接影响和干扰换届选举秩序。

　　二、政策建议

　　省委办公厅、省政府办公厅出台的《关于认真做好全省村（社区）党组织和村（居）民委员会换届选举工作的通知》，对今年的村（居）两委选举提出了原则性的意见。由于全省各地情况各不相同，建议在政策执行上因地制宜、宜宽则宽，给予基层一定的自主权。

　　1.建议在村党组织书记候选人年龄上适当放宽。湘办发〔2016〕51号文件规定：“继续提名村党组织书记人选年龄不超过60周岁；连续担任村党组织书记15年以上的，原则上不再继续提名。特别优秀的，经乡镇（街道）党（工）委研究同意，年龄和任职时限可适当放宽。”我市任职满15年的村党组织书记618人，占全市村党组织书记总人数的27%；年满60周岁的村党组织书记418人；占全市村党组织书记总人数的18.3%。调研中，基层干部群众认为，一些村党组织书记任职超过15年，但年龄还在60岁以下，正是当村干部的最佳时期，有的村组织书记虽然年龄超过60岁，但工作能力强、在当地很有影响力，没有必要通过“政策杠杠”把他们划出去。建议在村党组织书记候选人年龄上，由市县乡党委研究决定，不搞“一刀切”。

　　2.建议在违反计划生育政策条款上放宽条件。湘办发〔2016〕51号文件，明确了不能确定为村（居）“两委”成员候选人的“九种情形”，其中第四条就是“违反计划生育政策，按照有关规定不能列为提名人选的”。 根据湘人口函〔2007〕65号文件规定，政党、国家机关、人民团体等组织推荐相关候选人，1990年以来有违法生育行为的人员不得列为候选人。在我市村干部队伍中，1990年以来违反计划生育政策有3266人，占全市村干部的20.3%。若严格按湘人口函〔2007〕65号文件执行，就会有一批年富力强、经验丰富、适合当村干部的人选排除在外。鉴于现在国家已经全面放开二孩政策，加之1990年以来时间比较久远，建议从实际出发，对违反计划生育处罚到位，综合素质高、工作能力强、群众口碑好、没有负面反映的，并在换届选举中向党员群众说明清楚、取得谅解，经选举产生进入村（社区）“两委”成员的，不受影响。

　　3.建议村级管理处换届按社区换届方式进行。为推动城市征地拆迁、加强城郊村治理，1996年以来，我市中心城区和“两区一园”参照广州、长沙等地的做法，先后将58个行政村改为村级管理处，作为村改居的过渡。经2016年并村改革，目前仍保留36个村级管理处。根据中办发〔2015〕30号和湘办发〔2015〕62号文件要求，严禁以管理处等机构取代村党组织和村民委员会。鉴于一些村级管理处矛盾比较复杂，若再按照行政村的模式进行直选，难度比较大，建议允许这些管理处按照社区选举模式进行间接选举。

　　4.建议调整离任村主干享受待遇的任职年限。建议将村主干60岁后享受生活补助的条件，由任满10年改为任满9年，让一些任满3届、任职9年、年龄偏大的村主干甘心退任，为其他年轻、优秀人选让位。

　　5.建议在村党组织书记和主任“一肩挑”上不作过高要求。对1000人以下的小村和没有合并原来就是“一肩挑”的村实行“一肩挑”，其他的村建议对书记、主任进行分设。这有利于减轻消化村主干职数的压力，有利于平衡原有村的利益，有利于加强相互监督。

　　三、工作举措

　　尽管今年的村（居）“两委”换届选举任务重、要求高、时间紧，但是去年市县乡领导班子换届的圆满成功为我们积累了宝贵经验，只要把工作做实做细做深，就能够确保换届顺利完成。

　　一是加强组织领导，层层压实责任。加强党对换届工作的领导，是我市做好2016年市县乡集中换届选举工作的宝贵经验，也是这次村（居）“两委”换届选举工作的重要原则。我市成立了村（居）两委换届选举工作领导小组，负责统筹指导和协调推进全市的换届选举工作，并要求县、乡相应成立村（居）“两委”换届选举工作领导小组，负责指导辖区换届工作。明确县市区党委书记是第一责任人，乡镇（街道）党（工）委书记是直接责任人，层层签订责任书，切实将责任压实。村（居）“两委”换届选举工作责任最重的是乡镇，必须牢牢牵住乡镇党委书记这个“牛鼻子”。采取试点先行，分别选取一个具有代表性的村和社区作为换届试点，率先开展换届工作，从中总结经验在全市推广。统筹纪检、组织、宣传、政法、民政、财政、公安、信访、农业、卫计、共青团、妇联等部门的力量，扎实做好相关工作，形成推进村（居）换届选举的强大合力。县市区按照村（社区）平均不低于8000元的标准，保障换届选举工作经费。

　　二是实行“五包一驻”，强化指导督查。开展精准高效的监督指导，是换届工作平稳开展的有力保障。为做好今年的村（居）换届选举指导督促工作，我们将建立“五包一驻”责任制，即市级领导包县市区（园区），县市区（园区）领导包乡镇（街道），县市区（园区）和乡镇（街道）机关干部分别包村（社区），村（社区）“两委”干部包组，组内党员、组长、村（居）民代表包户；县市区（园区）要选派机关干部和公安民警在换届的关键环节驻村（社区）指导，乡镇（街道）干部要全程驻村（社区）指导。通过“五包一驻”，切实抓好财务清理和组织整顿、思想引导和政策宣传、组织意图实现、换届风气监督、信访维稳等工作。市纪委、市委组织部、市民政局向每个县市区（园区）派出换届监督指导组，加强换届风气监督和换届业务指导。市县区纪委派出换届风气监督组，县市区组织和民政部门派出专门工作指导组，加强对换届工作的业务指导和纪律监督，确保换届工作有序进行。

　　三是抓住关键群体，做好引导工作。做好现任村（居）“两委”干部的工作特别是将要退任村干部的工作，是抓好村（居）两委换届的关键。扎实做好安抚工作，把思想疏导放在首位，要求乡镇（街道）党政负责人与退任村干普遍开展谈心谈话，引导广大村退任党员干部讲政治、顾大局、守纪律，自觉服从政策规定和选举结果，正确看待个人进退留转。给予经济补助，对主动退任的村干并任职达到一定期限的可给予一次性经济补助，具体标准由县市区确定。妥善安排后路，发挥退任村干熟悉村务工作、了解社情民意的优势，提倡退任村干部在村务监督委员会、农村专业合作社、农业企业、村民小组等岗位上任职，发挥余热。

　　四是注重合并实际，平稳各方利益。结合并村工作实际，在依法依规的前提下，注意平衡原村之间的利益，做到既促进融合，又利于工作。探索划片提名候选人，根据人口分布比例，将候选人名额平衡分配到原村，并以原村为片区提名本村候选人，确保每个自然村至少有1名正式候选人。按原村人口占比相对平衡原则，合理分配村民代表名额，保证人数较少的自然村的村民代表份额。规范村民委托代投，在村民在位少的情况下，可采取选举办法规定的书信、传真、短信、微信、电子邮件等形式，委托本村有选举权的近亲属代为投票，每一选民接受委托不得超过5人，禁止投票现场临时委托，保证村民充分行使民主权利。

　　五是严肃换届纪律，确保风清气正。深刻汲取衡阳破坏选举案的惨痛教训，以“立规明矩”为抓手，落细落小落实各项纪律要求，为换届风气监督提供坚强的制度保障。坚持挺纪在前，认真贯彻落实省委“八个严禁”的纪律要求，严格执行市委制定的“九个不”的纪律规定，即不请吃一餐饭，不打一个电话，不发一条信息，不打一个招呼，不许一个承诺，不搞一个暗示，不接送一包香烟，不接送一个红包，不拉一个“小山头”，确保换届风清气正。拓宽监督渠道，在派出风气监督组的同时，建立电话、信访、网络和手机短信“四位一体”的举报平台，切实强化换届选举纪律的全方位监督。依法严肃查处，以“零容忍”的政治态度和坚决果断的措施狠刹歪风邪气，对采取贿赂、暴力、威胁等手段操纵农村“两委”换届选举等犯罪行为，对蓄意破坏选举的“村霸”和宗族黑恶势力，由公安机关快查快结，检察机关快捕快诉，依法从严从重打击。对于责任落实不力，风气不好，查处不力的，严肃追究县乡党委和有关部门领导的责任。

　　六是加强舆论宣传，做细群众工作。充分利用电视、报刊、网络、标语、资料等媒介或方式，大力宣传村（居）“两委”换届选举工作的意义、政策、程序和纪律要求，宣传近年来各地基层组织建设成效和经验做法，宣传村（居）基层干部优秀事迹。组织党员干部、“两代表一委员”进村入户，抓好村（居）“两委”换届选举工作的政策宣传工作，引导党员、群众和参选人有序参加民主选举，正确行使民主权利，自觉抵制换届选举中的违法违纪行为。加强舆情、网情动态监测，严防恶意炒作和不实信息误导群众，营造换届选举的良好氛围。建立反映换届选举违法违纪问题专办制度，及时办理、认真审核、尽快办结。认真搞好村级财务清理，对没有完成村级财务清理审计的，暂缓启动换届选举工作。对发现的矛盾隐患，抓早、抓小，及时化解于萌芽状态，确保村（居）两委换届选举风清气正、圆满成功。